Posted on julio 29, 2012 by Alberto Garzón Espinosa
Desde que comenzó la crisis económica, cuya manifestación más evidente es la desbocada tasa de desempleo, la ciudadanía y los partidos políticos están buscado culpables. Entre los economistas se han sucedido múltiples acusaciones, desde las que responsabilizan al capitalismo hasta quienes aseguran que la causa es el supuesto sobredimensionamiento del Estado de Bienestar, pasando por las teorías sobre las ausencias regulatorias o las distorsiones en el mercado laboral. Pero entre los factores no estrictamente económicos ha destacado la crítica a algunas instituciones específicamente españolas como son las comunidades autónomas y la administración territorial en general. Lo que pretendo hacer en esta ocasión es analizar brevemente qué fundamento económico existe (o no) detrás de dicha acusación.
Dejando de lado algo tan importante como el rol político que han jugado las Comunidades Autónomas en la historia de España, que no puede obviarse pero que no es motivo de esta nota, es imprescindible comenzar con una explicación del funcionamiento financiero de las Comunidades Autónomas. Desgraciadamente es algo que la mayoría de la población desconoce.
Financiación y gasto territorial
En España hay dos tipos generales de comunidades autónomas. En primer lugar están las de régimen común, que son mayoría, y en segundo lugar aquellas con régimen foral (País Vasco y Navarra). Las ciudades autónomas como Ceuta y Melilla tienen especificidades pero entran dentro del sistema común. Pertenecer a un tipo u otro determina el margen fiscal de cada CCAA, pero al ser las de régimen común las más habituales me centraré en ellas.
El Estado español recauda los impuestos y después transfiere el dinero proporcionalmente a las comunidades autónomas, de acuerdo con las leyes en vigor –que han sido progresivamente descentralizadoras. En concreto, las CCAA tienen algunos impuestos totalmente cedidos (impuesto transmisiones patrimoniales, sucesiones y donaciones, tributos al juego, etc.) y otros tantos parcialmente cedidos (reciben el 50% del IRPF, el 50% del IVA, el 58% de los impuestos especiales, etc.). Al margen de esos impuestos hay también un margen muy estrecho para establecer nuevos impuestos de aplicación estrictamente autonómica (medioambientales, sobre el bingo, etc.). En definitiva, la evolución de esos impuestos –donde IRPF e IVA son los fundamentales a efectos recaudatorios como vimos aquí- depende de la evolución misma de la actividad económica.
Además, el Estado tiene mecanismos con los que promueve la justicia social y la solidaridad entre territorios. Esos son el Fondo de Garantía, que tiene como objetivo garantizar los mismos recursos por habitante, y el Fondo de Suficiencia Global, que cubre otro tipo de disparidades territoriales. Con esos mecanismos el Estado busca corregir las desigualdades entre territorios.
Por el lado del gasto las CCAA han absorbido desde el año 2002 la mayor parte del peso en el mantenimiento del Estado de Bienestar. Efectivamente, el 74% del gasto de las CCAA es gasto social (sanidad, educación, servicios sociales, empleo, cultura y vivienda), mientras que el resto son actuaciones económicas (6’9% infraestructuras, 1’6% I+D+i…) y otro tipo de actuaciones consideradas de carácter general.
Esto quiere decir que cuando la actividad económica cae, como ocurre en una recesión como la que estamos sufriendo, la amenaza recae sobre el grueso del gasto y que es fundamentalmente de carácter social. Es decir, el ajuste se produce por la vía de los gastos y no por los ingresos –por la falta de herramientas fiscales adecuadas, pues las importantes las determina la administración central.
Los déficits y las políticas de austeridad
Dada esa relación entre ingresos y gastos, en los últimos años los datos económicos han mostrado el siguiente déficit y los siguientes niveles de deuda pública agregada. Como se puede observar, los déficits y niveles de deuda pública son mucho mayores en la administración central que en las CCAA, lo que tiene mucho que ver con los componentes de gasto (mayor inversión pública estatal).
Pero además, no todas las comunidades autónomas han tenido el mismo comportamiento. En el año 2011, por ejemplo, el déficit público medio era de 2’9% pero los datos desagregados oscilan entre el 7’3% de Castilla La Mancha, el 4’6% de Extremadura o el 4’3% de Murcia y el 1’1% de Madrid, el 1’6% de Galicia o el 1’8% de Canarias. Asimismo, la deuda pública oscila entre el 20’7% de Cataluña, el 19’9% de la Comunidad Valenciana o el 18% de Castilla-La Mancha y el 7’9% de Madrid, el 8’1% del País Vasco o el 8’8% de Canarias.
Teniendo presente esto, podemos decir que no es posible afirmar que el sistema territorial sea el responsable de un determinado nivel de desequilibrios fiscales, pues la heterogeneidad es máxima incluso en tiempos de recesión económica. No es sensato decir que son las CCAA las responsables del excesivo déficit público cuando el Estado muestra niveles mayores y cuando hay diferencias tan enormes entre distintas CCAA. ¿Con qué hecho guarda entonces relación los niveles de déficit y deuda pública autonómicos?
La especialización productiva
Dado que el nivel de ingresos de una CCAA depende de los impuestos cedidos, y que éstos dependen a su vez del nivel de actividad económica (fundamentalmente del consumo, renta y beneficios), es importante examinar la estructura productiva de cada CCAA para examinar la cuestión planteada.
Así, y dado que la crisis económica española se deriva del estallido de una burbuja inmobiliaria y por lo tanto del desplome del sector vinculado a la construcción, serán aquellas CCAA más expuestas a dicho sector las que más sufran una caída en los ingresos. A su vez, aquellas comunidades más vinculadas al sector exterior (bien de exportación bien de turismo) estarán más protegidas del estallido de la burbuja. Este razonamiento queda contrastado y confirmado por los datos económicos, que resumo en este gráfico de dispersión que relaciona la caída proporcional el sector de la construcción y la tasa de paro vigente en 2011 a nivel regional.
Como se puede comprobar hay una relación directa, positiva y clara entre la caída del sector de la construcción (no incluye el sector de servicios inmobiliarios) y la tasa de paro. A menor exposición a dicho sector, menor tasa de paro, y viceversa.
Por otra parte, esto no es sino confirmar que la actividad económica y sus componentes (desempleo, ingresos fiscales, etc.) dependen de la configuración productiva. Una región muy dependiente de un solo sector queda desprovista de recursos si ese sector se hunde, como es el caso. Además, la construcción es un sector muy volátil y dependiente de burbujas, en contraposición con el desarrollo puramente industrial. Por eso lo verdaderamente importante es analizar el peso de la industria y de las actividades de mayor valor añadido (que suponemos son las que caen en el rubro “actividades profesionales científicas y técnicas”).
Aquí lo que vemos es una relación directa y positiva entre el peso de ambas actividades y la producción per cápita, lo que quiere decir que cuanto mayor es el peso de la industria y de las actividades profesionales, mayor es también la riqueza creada en un año. Todo esto sólo indica la existencia de correlaciones, y no necesariamente de causalidades, pero la teoría económica confirma que los sectores industriales son indicadores de un mayor grado de desarrollo.
Así las cosas, la enseñanza hasta aquí es que lo importante no es tanto el nivel de déficit público o deuda pública –de cara al análisis del papel de las CCAA- sino la estructura productiva y el modelo de crecimiento de cada región. No se puede aseverar que las CCAA promuevan comportamientos irracionales en términos económicos, o despilfarros, pero sí podemos deducir que la estructura productiva determina el nivel de vida material de los ciudadanos de cada región.
Las regiones más expuestas al sector de la construcción han disfrutado de ingresos adicionales sobre los que hubiera generado en condiciones normales –sin burbuja inmobiliaria-, lo cual ha desaparecido cuando estalla la burbuja. Pero eso no guarda relación con la distribución territorial sino con la dinámica económica y la estructura productiva.
La mala política y el populismo
Cuando se hace mala política y mala economía, es decir, economía política sin rigor, surge el populismo. El populismo basa su fuerza en el recurso a las emociones primarias, que permiten sostener argumentos sin base sólida. Y en este caso el caldo de cultivo está presente debido no sólo a una dinámica que estaba condenada a desaparecer sino también a la penosa gestión política de algunas CCAA. Ejemplos concretos de despilfarro –tales como aeropuertos sin aviones- son tan obscenos que es fácil oponerse frontalmente a los responsables de tamaña estupidez y decisión ineficiente sin igual. Pero esos casos no sirven para explicar el conjunto de la evolución económica y son simplemente “chocolate del loro” a efectos agregados.
Recuérdese que el gasto social es el 74% de media en las CCAA, y concretamente el peso de las infraestructuras es el 6’9%. Además, el endeudamiento público total era del 50% en 2007, pero de casi el 100% para los hogares y del 200% para las empresas no financieras. Es decir, la vulnerabilidad de la economía española no viene del lado de la administración pública sino del papel del gasto privado sostenido por los créditos y por una estructura económica europea desequilibrada. Un modelo de crecimiento español que ha necesitado fomentar el endeudamiento para seguir creando empleos, y a lo que se ha subordinado toda política.
No obstante, hacer de esos elementos aislados el núcleo de un discurso político permite aprovechar el hecho de que esos elementos son fácilmente perceptibles y comprensibles por una población ajena a la historia política de las CCAA, a su sistema de financiación y que es más tendente a reaccionar de forma emocional ante el deterioro de sus condiciones personales de vida.
Además, aunque no necesariamente, este discurso populista puede esconder en muchos casos un ánimo centralista que erróneamente se identifica con mayor eficiencia económica –a partir de una preconcepción ideológica muy perversa y desde luego sin fundamento. Un ánimo centralista que ignora la complicada gestión política de las distintas identidades nacionales existentes en el Estado y que asume irresponsablemente que la devolución de competencias por parte de las CCAA es la solución a un problema de estructura económica. Una no solución a un grave problema.
En todo caso, estos fenómenos no deben impedirnos reconocer enormes deficiencias en unas instituciones –las CCAA y en general todas las derivadas de la llamada transición- que se encuentran bajo una crisis política que parece difícilmente superable bajo las concepciones clásicas. En efecto, hay mucho que mejorar y cambiar y es opinión de un servidor que necesitamos caminar hacia un proceso constituyente que nos permita superar esta crisis política y económica. Pero siempre a partir de una identificación rigurosa de los problemas que enfrentamos.
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