¿Cómo se puede combatir la corrupción política en España?

David Page - 16/6/2013

Los españoles vuelven a considerar la corrupción como uno de los grandes problemas del país. Decenas de escándalos con políticos como protagonistas se han sucedido en los últimos años y parecen haber colocado a la sociedad en algún punto cercano al hartazgo. Una sensación acentuada en medio de una crisis económica que está haciendo sufrir a muchos ciudadanos (vamos ya por 6 millones de parados) y en la que los derroches y el enriquecimiento ilícito de los representantes públicos parecen aún más obscenos.

Según los últimos barómetros del CIS, un 40% de los españoles cita la corrupción entre los principales problemas del país y otro 30% señala a la clase política como un problema en sí misma. Unas magnitudes que muestran que la preocupación de la sociedad por la deriva de la casta política está ya muy cerca de los máximos que marcó a mediados de los noventa, cuando los escándalos asaltaban día a día las portadas de los diarios en el último gobierno de Felipe González. La longitud del listado de corruptelas de la España de hoy no le va a la zaga a la de antaño: Bárcenas, Gürtel, los ERE de Andalucía, caso Palau, Pallerols, caso Campeón, Brugal, Pretoria, caso ITV, Pokemon, Noós... Suma y sigue.

Más de 300 políticos españoles están hoy imputados por su presunta implicación en casos de corrupción. Según datos internos de la Agencia Tributaria, actualmente están en curso más de 1.500 casos e investigaciones sobre posibles actos ilícitos. Entre 2000 y 2010 un total de 676 municipios españoles se vieron afectados por diferentes casos de corrupción, un 8,3% del total, según el estudio Aproximación a una geografía de la corrupción urbanística en España [ver aquí].

Sin embargo, y pese a la aparente gravedad y extensión del problema, la corrupción parece salir casi gratis al político en las urnas y el castigo electoral al que están sometidos los sospechosos es cuanto menos muy limitado [ver ¿Por qué en España no se castiga la corrupción en las urnas?]. Y si el gran control de carácter vertical que tiene a disposición la ciudadanía (el voto) aparentemente no funciona para combatirla, los expertos proponen promover los controles horizontales para poner coto a la corrupción. Unas propuestas que pasan más por prevenir las corruptelas y desincentivar que se produzcan que por perseguirlas y castigarlas posteriormente (aunque también sea imprescindible hacerlo a posteriori).

Y es que el gran éxito de la lucha contra la corrupción no es tanto la detección de muchos escándalos y la aplicación de duras sanciones a los responsables, sino que resulta socialmente mucho más conveniente la prevención de estos casos y, en todo caso, su detección temprana para evitar que sus efectos económicos, políticos o ambientales acaben siendo irreversibles. Éstas son algunas propuestas para poner freno a ese fenómeno que tantos ciudadanos ven como uno de los grandes problemas de España.

MÁS PODER PARA EL FUNCIONARIO QUE CONTROLA AL POLÍTICO 

En España la discrecionalidad de que disfruta el político para la contratación de cargos de confianza y para la colocación de personal es rasgo común en casi todos los niveles de la Administración, pero muy singularmente en la local. Un amplio margen de maniobra en la gestión del personal que acaba potenciando la selección en base a lealtades políticas y no por criterios de mérito y capacidad. Y que, a la postre, "dificulta que los comportamientos irregulares salgan a la luz en sus momentos iniciales", dado que "se termina favoreciendo la aparición de redes clientelares interesadas en encubrir las actuales ilegales", sostienen Gonzalo Rivero y Pablo Fernández-Vázquez, profesores de la Universidad de Nueva York [aquí].

Ante esta situación, y dado que resulta caro y (demostradamente) poco eficaz reforzar el control por parte de otras administraciones (que suelen contener sus actuaciones por intereses partidistas), resulta más conveniente potenciar que existan incentivos para que los funcionarios de la propia Administración concernida denuncien casos sospechosos. En el caso de los municipios, aparentemente los más afectados (pero no sólo) por los casos de corrupción en el país, resulta así útil reforzar el papel de los secretarios municipales y los interventores, que son ambos categorías funcionariales de designación nacional y no quedan sujetos a la discrecionalidad de la propia administración local.

"Para que este control sea efectivo y disuada a los alcaldes de participar en actividades ilegales, es fundamental que secretarios e interventores estén dispuestos a ejercer de whistle-blowers [denunciantes o alertadores], revelando actuaciones sospechosas", apuntan Rivero y Fernández-Vázquez. "El elemento clave es que los funcionarios no teman represalias por parte de los propios políticos", para lo que es preciso que "ni el empleo ni la retribución de los funcionarios dependan del personal político del municipio". Es algo que ya sucede en el caso de la administración, pero que se revela como insuficiente porque siguen existiendo otras fórmulas indirectas para tomar represalias, por lo que sería también tremendamente útil que se garantizarla el anonimato del denunciante durante un tiempo y también que se aplicasen sanciones concretas para los políticos que realizaran investigaciones internas para descubrir la identidad de quien reveló el caso de corrupción.

En paralelo, para reforzar el papel de secretarios e interventores ambos profesores proponen acabar con la discrecionalidad en los requisitos que fijan algunos municipios para ocupar ambas categorías funcionariales; garantizar el control previo de la legalidad de un mayor número de materias sobre las que decide el gobierno local; aumentar la coparticipación en la toma de decisiones por parte de los funcionarios y que los políticos cedan parte de las competencias de contratación ya sea a funcionarios o a personal independiente (realmente independiente). "En la mayoría de países europeos se emplea un sistema por el cual los cargos electos tienen capacidad de legislar pero la ejecución queda en manos de un directivo profesional nombrado por mayoría cualificada y con un ciclo que no coincide con elecciones", recuerda Pablo Simón, profesor de la Universidad Pompeu Fabra y uno de los editores del blog colectivo Politikon. "Al quitar las atribuciones de contratación e implementación al cargo público las redes de intereses quedan condenadas a desaparecer" [aquí].

AGRUPAR MUNICIPIOS: MÁS TAMAÑO, MENOS CLIENTELISMO

España tiene más de 8.000 municipios. Y aproximadamente la mitad de ellos cuenta con una población de menos de 1.000 habitantes. En los últimos años, se ha alimentado el debate sobre la conveniencia de fusionar ayuntamientos con el objetivo de recortar el gasto en administraciones y para resolver las eventuales ineficiencias de entidades demasiado pequeñas, poco profesionalizadas y con presupuestos insuficientes para cubrir las necesidades de su población, aunque ésta sea muy reducida. Algunos expertos, además, abogan por la agrupación de municipios pequeños como medida para prevenir la corrupción.

"El aumento del tamaño del municipio puede aportar un mayor grado de transparencia y fiscalización en el funcionamiento de la administración", apuntan Rivero y Fernández-Vázquez. Y es que resulta previsible que con entidades locales de municipios de mayor tamaño resulte más difícil la creación de redes clientelares que se benefician y también encubren comportamientos corruptos; que a mayor población el cuerpo de funcionarios locales tenga una mayor preparación técnica y que, al tiempo, la oposición en el ayuntamiento disponga de personas con una mayor preparación y así ejercer con mayor eficacia su labor de control.

PARTIDOS POLÍTICOS MÁS CONTROLADOS, MÁS DEMOCRÁTICOS, MÁS RESPONSABLES 

Son varias las iniciativas lideradas por intelectuales que recientemente se han organizado para reclamar una nueva Ley de Partidos que sirva para renovar el funcionamiento de estas organizaciones que tienen asignada en exclusiva la representación de la ciudadanía en las instituciones y que se financian con fondos públicos. El objetivo, reforzar el control sobre sus actividades y fomentar la democratización de su funcionamiento. Hace dos semanas, se presentó el foro 'Por una nueva Ley de Partidos', liderado, entre otros, por el economista César Molinas, el catedrático Luis Garicano y la abogada de Estado Elisa de la Nuez [ver www.porunanuevaleydepartidos.es]. Y en los próximos días se presentará en sociedad el foro Más Democracia, apadrinado por los exministros Jordi Sevilla (PSOE) y Josep Piqué (PP) y varios catedráticos [ver www.foromasdemocracia.com].

"En España hay que cambiar los partidos políticos porque funcionan rematadamente mal, porque se han convertido en instituciones para la defensa de intereses particulares en detrimento del interés general", sostiene César Molinas, autor de Qué hacer con España (Destino). "Hay que superar uno de los mayores errores de la Transición: la autorregulación de los partidos españoles. Hay que regularlos desde fuera (...). Hay que impulsar una nueva Ley de Partidos".

Entre las propuestas que maneja el foro en que participa Molinas figura una nueva norma que obligue a los partidos a celebrar congresos como mínimo cada dos años y teniendo una fecha fija, la celebración de primarias para elegir a sus candidatos (se entiende que cuando mayor es la competencia dentro del partido más fácil será contener la posible corrupción), la elección de los delegados de los congresos con votación secreta entre toda la militancia, mandato limitado de los tesoreros de los partidos y, también, someter a los partidos a auditorías anuales realizadas siempre por auditores externos y con carácter previo a la presentación de cuentas. Y es que son muchas las voces que critican la poca eficacia de la auditoría a posteriori (muy a posteriori) que realiza el Tribunal de Cuentas.

En paralelo, y como complemento a la regulación de los partidos, los expertos recomiendan caminar hacia la despolitización de los reguladores que deben controlar la acción de los propios partidos políticos. Y es que los reguladores que están encargados de vigilar las actuaciones de los partidos tienen a todos o parte de sus integrantes designados por los propios partidos. Asimismo, y conocidos algunos ejemplos al respecto a los últimos años, se reclama que los partidos hagan públicos todos los créditos y préstamos obtenidos de los bancos, al tiempo que se debería prohibirse la condonación de esos créditos por parte de las entidades.

Otras propuestas, de todo signo, van encaminadas a fomentar la ejemplaridad y la promoción del talento en el seno de las formaciones políticas. Desde promover que la política no sea el modus vivendi permanente de los cargos públicos, a potenciar las cuotas de los afiliados como modo de financiación (parcial) de los partidos, la no admisión de procesados en las listas electorales o la creación de oficinas de control de buenas prácticas dentro de los partidos. El listado de medidas posibles en este sentido es, en realidad, casi inacabable.

SISTEMA ELECTORAL: ¿CUÁNTO TIENE QUE VER EL BIPARTIDISMO? 

Las propuestas en este ámbito giran muy fundamentalmente en torno a la necesidad de elevar la proporcionalidad en el reparto de escaños y a la defensa de las listas electorales abiertas y desbloqueadas. Se suele vincular ambas carencias con el evidente bipartidismo existente en la política española y con el distanciamiento entre representantes y representados; al tiempo que se relaciona este duopolio en el poder con la persistencia de la corrupción por la falta de alternativas.

Para favorecer la rendición de cuentas de los representantes públicos (rendición de cuentas personal, no de todo el partido) se reclama insistentemente desde muy diferentes ámbitos la adopción de un sistema electoral basado total o al menos parcialmente en circunscripciones uninominales, así como las listas abiertas. Y, en paralelo, para corregir la falta de proporcionalidad y permitir la entrada con (más o menos) fuerza de otros actores algunos expertos apuestan por, sin necesidad de recurrir a una reforma de la Constitución, ampliar el número de escaños hasta el máximo permitido (400 diputados) cambiando el prorrateo del reparto de escaños y sustituir la fórmula de reparto de escaños actual (fórmula D'Hont) por otra más proporcional.

El politólogo Pablo Simón subraya, no obstante, que la relación entre bipartidismo y corrupción es cuanto menos muy relativa [aquí]. Y es que algunos estudios muestran cómo precisamente el bipartidismo fomenta el esfuerzo del partido rival por controlar a la formación en el poder y denunciar sus casos de corrupción, dado que sería el beneficiario directo del eventual castigo electoral. Puede pensarse que en el caso de sistemas multipartidistas, al haber más formaciones representadas, el control de las corruptelas podría llegar a ser mayor (simplemente por haber más ojos vigilantes). Sin embargo, en estos sistemas multipartitos puede desincentivarse la denuncia de corrupción por parte de algunas formaciones si el beneficiario de conocerse el escándalo puede acabar siendo otro partido o, en su caso, si el posible denunciante forma parte de los gobiernos de coalición que son más probables si no hay bipartidismo.

LA TRANSPARENCIA ESTÁ BIEN, PERO NO SIRVE DE MUCHO 

España es un caso único (preocupantemente único) entre los países de nuestro entorno por no tener una regulación específica que garantice unos mínimos de transparencia para sus poderes públicos. La esperada Ley de Transparencia se encuentra ahora en trámite parlamentario, y políticos y medios de comunicación llevan ya meses de debates y tiras y aflojas sobre los límites de la nueva legislación, sobre las instituciones que estarán sometidas a ella... La transparencia, parece lógico, resulta crucial para acercar la Administración a los ciudadanos (o no alejarla aún más) y para facilitar el control interno y externo de las instituciones evitando la opacidad en su funcionamiento.

A la espera de conocerse el contenido definitivo de la Ley de Transparencia, que en algún momento llegará, algunos expertos ya advierten de que la legislación, por sí sola, no servirá de mucho en la lucha contra la corrupción. Mejor dar acceso al ciudadano a la información y al funcionamiento de las instituciones que no hacerlo, claro; pero son pocos los que esperan que la nueva ley obre el milagro de poner coto a los comportamientos fraudulentos de nuestros políticos. La experiencia de otros países que hace ya tiempo que abrieron al público toda la información de sus Administraciones muestra que su volumen es tan extraordinariamente amplio que ni ciudadanos ni medios de comunicación dedican demasiado tiempo a desentrañarla.

En Estados Unidos, uno de los países con una Administración más aparentemente transparente, "Hay una pequeña horda de ONG, lobistas, periodistas y frikis que se dedican a repasar presupuestos con tanto detalle como sea humanamente posible, pero las cuentas públicas son esencialmente inabarcables", subraya Roger Senserrich, politólogo y editor del blog Politikon, en un post reciente [aquí]. "Aun sabiendo donde mirar, encontrar basura es rematadamente difícil". Encontrar la corrupción es pues muy complicado, u ocultarla relativamente fácil entre tanta información disponible. La mejor manera de esconder un árbol es en un bosque, ya se sabe. "Sí, una ley de transparencia es necesaria. Pero no podemos quedarnos ahí", sostiene Senserrich.

Algunos expertos también apuntan que la transparencia sólo es tal si se regula en qué términos ha de hacerse (con criterios homogéneos, no vale con publicar en la web las cuentas de los partidos de la manera más favorable a sí mismos, con hacer públicas partidas presupuestarias sin explicar las prioridades de gasto, o con colgar en internet las nóminas de los políticos sin más precisiones sobre otros ingresos... que, por lo general, no están contabilizados negro sobre blanco). La información pública puede ser objeto de fácil manipulación, y además cuanto mayor es la información facilitada más fácil es su banalización si no se ha tratado con criterios de relevancia.

MÁS COOPERACIÓN Y MAYOR RESPONSABILIDAD DE LAS EMPRESAS 

La prevención afecta no sólo al ámbito de actuación del corrupto, también el del corruptor. En este sentido, resulta esencial fomentar la cooperación y la responsabilidad de las empresas, promover un papel de cooperador con la justicia por parte de las compañías, no como un adversario o un sospechoso habitual. "Este punto de partida debería permitir un mayor acercamiento con el destinatario [la empresa] y permitir una convicción de conveniencia para la propia empresa en defensa de su actividad en el marco de una competencia leal", apuntaba Silvina Bacigalupo, catedrática de la Universidad Autónoma de Madrid, en un seminario organizado por la asociación Transparencia Internacional. "Los actos de corrupción lesionan la administración pública, por un lado, pero suponen a la vez una disminución de la capacidad competitiva de las empresas, por otro. El perjuicio que dicha distorsión de las reglas de competencia supone para la actividad empresarial es incalculable".

El papel de las compañías como cooperador en la prevención de la corrupción pasaría por fomentar la transparencia de sus relaciones con las Administraciones Públicas, para lo que debería ser obligatorio informar sobre las relaciones comerciales que se mantienen con organismos e instituciones públicas, así como de las ayudas y subvenciones públicas que se hayan recibido. Pero también por garantizar y asegurarse de que no sólo la actuación de la propia empresa es correcto, sino también la de sus intermediarios y proveedores. Y, además, se hace necesario que las empresas instauren un sistema de garantías para la protección de aquellas empresas que, tanto desde dentro como desde fuera de la compañía, realicen denuncias sobre actos sospechosos.

En paralelo, cada vez son más las voces que piden una normativa que regule la actuación de los lobbies en España, cuya actividad es plenamente legítima y (en principio) poco tiene que ver con la corrupción, pero que siguen levantando sospechas dada la poca transparencia en este tipo de relaciones entre grupos de interés/presión y los legisladores. "Nada hay de mano en que los lobbies tengan acceso a los poderes públicos para defender sus intereses, siempre que se haga con transparencia, y no de espaldas a los ciudadanos, como hasta ahora", explica Juan Francés, autor de ¡Qué vienen los lobbies! (Destino). "La cuestión no es si el lobby es bueno o malo, sino si existe la suficiente transparencia y mecanismos de control para que la sociedad pueda conocer cómo operan los lobbies, cuáles son las relaciones que mantienen con los distintos poderes públicos, y en qué medida sus actuaciones contribuyen a modificar el resultado de las políticas públicas. Se echa en falta mucha mayor capacidad de rendición de cuentas".

LA ACCIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL: INSTRUMENTOS AL ALCANCE 

El principal instrumento al alcance del ciudadano para combatir la corrupción es, indudablemente, el voto. El eventual castigo electoral que debería seguir a un escándalo de esta índole, en principio, funciona como un incentivo para los partidos políticos para controlar actuaciones ilícitas dentro de sus filas. En teoría. Pero ni siquiera puede comprobarse esta máxima en España, dado que aquí el castigo a la corrupción en las urnas es muy limitado. Descartado (o, como mínimo, poco esperable) pues el rapapolvo electoral, la sociedad civil dispone de otros instrumentos para ejercer una necesaria labor de control sobre la clase política.

"El ciudadano suele pensar que su vida democrática consiste sólo en votar y en ir a manifestaciones. Pero eso no es suficiente. El ciudadano debe desarrollarse más en la sociedad civil, participar o impulsar ONG, plataformas de defensa del interés público...", indica Beltrán Gambier, abogado y miembro del comité ejecutivo de Transparencia Internacional España, una organización cuya principal labor es el combate de la corrupción mediante la prevención, la promoción de las reformas necesarias y la concienciación.

"España necesita más organizaciones civiles contra la corrupción", sostiene. Aparte de Transparencia Internacional, otras asociaciones actúan en el país con el mismo objetivo de control de los posibles actos ilícitos por parte de representantes públicos, tales como Access Info, la Fundación Civio o la recién creada Asociación contra la Corrupción y por la Regeneración Social (Accors). "Los resultados son relativos. Hacen falta más organizaciones ciudadanas", apunta Gambier, que también abronca a la ciudanía por el poco uso que da a algunas herramientas existentes. "Desde 1956 la Ley del Suelo recoge el derecho a actuación pública ante proyectos urbanísticas. Si la sociedad civil hubiera reaccionado la Costa del Sol no estaría como está", sentencia.

POTENCIAR LA VÍA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA 

En efecto, la prevención y los sistemas de alerta temprana son los elementos que mayor eficacia muestran en la lucha contra la corrupción. Pero de poco sirven las denuncias y la pronta detección de los casos ilícitos si no van seguidas de actuaciones rápidas y efectivas de los órganos sancionadores. En este sentido, los expertos coinciden en la necesidad de elevar y fomentar el nivel de eficacia de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En este sentido, Rivero y Fernández-Vázquez, de la Universidad de Nueva York, subrayan la necesidad de corregir la excesiva lentitud que padece la vía contencioso-administrativa, "permitiendo así que el problema se enquistara y las soluciones al mismo se hicieran más costosas". Una lentitud que, además, ha venido acompañada por un uso insuficiente de medidas cautelares que paralicen temporalmente las actuaciones sospechosas. "Además, cuando se han producido sentencias, su eficacia ha sido limitada, por cuanto en muchas ocasiones se han aceptado alegaciones de imposibilidad de cumplimiento o se ha requerido el cumplimiento de la misma al propio ayuntamiento, en lugar de actuar de oficio o solicitar la aplicación a otra administración".

REFORMA DE LA JUDICATURA Y MÁS MEDIOS PARA LA FISCALÍA ANTICORRUPCIÓN 

El control de última instancia es la persecución penal de los casos de corrupción. Las propuestas sobre la jurisdicción penal son de todo tipo, pero muy fundamentalmente giran en torno a una mejor tipificación y consideración de los delitos (incluso hay quien reclama que las grandes estafas financieras se consideren crímenes contra la humanidad) y un incremento de las penas que podría reforzar su efecto disuasorio (en definitiva, que al corrupto no le compense la apropiación de recursos públicos porque la condena será tan amplia que no le permitirá disfrutar de esos fondos ilícitos una vez cumplida la pena).

En paralelo, desde la propia judicatura y el ministerio fiscal se reclaman más medios (técnicos y humanos) que permitan una mayor especialización en la persecución y en el enjuiciamiento, así como mejoras procesales. "Es necesario crear tribunales especializados en la lucha contra la corrupción y la delincuencia económica. La Audiencia Nacional no es un órgano especializado en delitos contra la corrupción", sostenía el fiscal Anticorrupción Alejandro Luzón en un reciente seminario organizado en Madrid por la asociación Transparencia Internacional. "Es necesario despiezar o desglosar los procesos judiciales para evitar el delito masa; como, por ejemplo, el caso Malaya, con 200 acusados", sostenía en ese mismo acto José Antonio Martín Pallín, magistrado emérito del Tribunal Supremo.

Son muchos los expertos que subrayan la necesidad, en definitiva, la necesidad de reforzar la instrucción de las causas complejas (fundamentalmente con más medios), de garantizar la independencia de fiscales y juicios ante eventuales presiones políticas, de despolitizar el Consejo General del Poder Judicial y la Fiscalía General del Estado...

Por último, desde el ámbito judicial y también desde el político cada vez hay más voces que reclaman una reforma de la legislación sobre indultos, con el objetivo de acotar la discrecionalidad del Gobierno exigiendo una motivación para tomar la medida, de fijar un cupo máximo anual de indultos y, sobre todo, para que algunos delitos queden excluidos de la posibilidad de perdón gubernamental... singularmente, los delitos de corrupción.

Vía:http://www.expansion.com/2013/06/14/economia/politica/1371227273.html